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關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見
各省、自治區(qū)、直轄市生態(tài)環(huán)境廳(局)，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)生態(tài)環(huán)境局：
為深入學(xué)習(xí)貫徹新時(shí)代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，進(jìn)一步提高生態(tài)環(huán)境部門依法行政的能力和水平，指導(dǎo)生態(tài)環(huán)境部門進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的適用和監(jiān)督，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015—2020年)》《國務(wù)院辦公廳關(guān)于聚焦企業(yè)關(guān)切進(jìn)一步推動(dòng)優(yōu)化營商環(huán)境政策落實(shí)的通知》《環(huán)境行政處罰辦法》等規(guī)定，制定本意見。
一、適用行政處罰自由裁量權(quán)的原則和制度
(一)基本原則。
1.合法原則。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在法律、法規(guī)、規(guī)章確定的裁量條件、種類、范圍、幅度內(nèi)行使行政處罰自由裁量權(quán)。
2.合理原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)符合立法目的，充分考慮、全面衡量地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)顩r、執(zhí)法對象情況、危害后果等相關(guān)因素，所采取的措施和手段應(yīng)當(dāng)必要、適當(dāng)。
3.過罰相當(dāng)原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，必須以事實(shí)為依據(jù)，處罰種類和幅度應(yīng)當(dāng)與當(dāng)事人違法過錯(cuò)程度相適應(yīng)，與環(huán)境違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)。
4.公開公平公正原則。行使行政處罰自由裁量權(quán)，應(yīng)當(dāng)向社會公開裁量標(biāo)準(zhǔn)，向當(dāng)事人告知裁量所基于的事實(shí)、理由、依據(jù)等內(nèi)容；應(yīng)當(dāng)平等對待行政管理相對人，公平、公正實(shí)施處罰，對事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)、后果相同的情況應(yīng)當(dāng)給予相同的處理。
(二)健全規(guī)范配套制度。
1.查處分離制度。將生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的調(diào)查、審核、決定、執(zhí)行等職能進(jìn)行相對分離，使執(zhí)法權(quán)力分段行使，執(zhí)法人員相互監(jiān)督，建立既相互協(xié)調(diào)、又相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。
2.執(zhí)法回避制度。執(zhí)法人員與其所管理事項(xiàng)或者當(dāng)事人有直接利害關(guān)系、可能影響公平公正處理的，不得參與相關(guān)案件的調(diào)查和處理。
3.執(zhí)法公示制度。強(qiáng)化事前、事后公開，向社會主動(dòng)公開環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)、行政執(zhí)法決定等信息。規(guī)范事中公示，行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過程要主動(dòng)表明身份，接受社會監(jiān)督。
4.執(zhí)法全過程記錄制度。對立案、調(diào)查、審查、決定、執(zhí)行程序以及執(zhí)法時(shí)間、地點(diǎn)、對象、事實(shí)、結(jié)果等做出詳細(xì)記錄，并全面系統(tǒng)歸檔保存，實(shí)現(xiàn)全過程留痕和可回溯管理。
5.重大執(zhí)法決定法制審核制度。對涉及重大公共利益，可能造成重大社會影響或引發(fā)社會風(fēng)險(xiǎn)，直接關(guān)系行政相對人或第三人重大權(quán)益，經(jīng)過聽證程序作出行政執(zhí)法決定，以及案件情況疑難復(fù)雜、涉及多個(gè)法律關(guān)系的案件，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)和人員進(jìn)行嚴(yán)格法制審核。
6.案卷評查制度。上級生態(tài)環(huán)境部門可以結(jié)合工作實(shí)際，組織對下級生態(tài)環(huán)境部門的行政執(zhí)法案卷評查，將案卷質(zhì)量高低作為衡量執(zhí)法水平的重要依據(jù)。
7.執(zhí)法統(tǒng)計(jì)制度。對本機(jī)構(gòu)作出行政執(zhí)法決定的情況進(jìn)行全面、及時(shí)、準(zhǔn)確的統(tǒng)計(jì)，認(rèn)真分析執(zhí)法統(tǒng)計(jì)信息，加強(qiáng)對信息的分析處理，注重分析成果的應(yīng)用。
8.裁量判例制度。生態(tài)環(huán)境部門可以針對常見環(huán)境違法行為，確定一批自由裁量權(quán)尺度把握適當(dāng)?shù)牡湫桶咐?，為行政處罰自由裁量權(quán)的行使提供參照。
二、制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的總體要求
(三)制定的主體。省級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)本意見提供的制定方法，結(jié)合本地區(qū)法規(guī)和規(guī)章，制定本地區(qū)行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)。鼓勵(lì)有條件的設(shè)區(qū)的市級生態(tài)環(huán)境部門對省級行政處罰自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化、量化。
(四)制定的原則。制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持合法、科學(xué)、公正、合理的原則，結(jié)合污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的要求，充分考慮違法行為的特點(diǎn)，按照寬嚴(yán)相濟(jì)的思路，突出對嚴(yán)重違法行為的懲處力度和對其他違法行為的震懾作用，鼓勵(lì)和引導(dǎo)企業(yè)即時(shí)改正輕微違法行為，促進(jìn)企業(yè)環(huán)境守法。
制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)將主觀標(biāo)準(zhǔn)與客觀標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合，在法律、法規(guī)和規(guī)章規(guī)定的處罰種類、幅度內(nèi)，細(xì)化裁量標(biāo)準(zhǔn)，壓縮裁量空間，為嚴(yán)格執(zhí)法、公正執(zhí)法、精準(zhǔn)執(zhí)法提供有力支撐。
(五)制定的基本方法。制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，要在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)違法行為構(gòu)成要素和違法情節(jié)，科學(xué)設(shè)定裁量因子和運(yùn)算規(guī)則，實(shí)現(xiàn)裁量額度與行政相對人違法行為相匹配，體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)奶幜P原則。
制定自由裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮以下因素：違法行為造成的環(huán)境污染、生態(tài)破壞以及社會影響；違法行為當(dāng)事人的主觀過錯(cuò)程度；違法行為的具體表現(xiàn)形式；違法行為危害的具體對象；違法行為當(dāng)事人是初犯還是再犯；改正環(huán)境違法行為的態(tài)度和所采取的改正措施及效果。
制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)、全面貫徹落實(shí)新出臺或修訂法律法規(guī)規(guī)定，對主要違法行為對應(yīng)的有處罰幅度的法律責(zé)任條款基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。裁量規(guī)則和基準(zhǔn)不應(yīng)局限于罰款處罰，對其他種類行政處罰的具體適用也應(yīng)加以規(guī)范。
嚴(yán)格按照環(huán)境保護(hù)法及其配套辦法規(guī)定的適用范圍和實(shí)施程序，進(jìn)一步細(xì)化規(guī)定實(shí)施按日連續(xù)處罰、查封、扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，以及移送公安機(jī)關(guān)適用行政拘留的案件類型和審查流程，統(tǒng)一法律適用。對符合上述措施實(shí)施條件的案件，嚴(yán)格按規(guī)定進(jìn)行審查，依法、公正作出處理決定，并有充分的裁量依據(jù)和理由。對同類案件給予相同處理，避免執(zhí)法的隨意性、任意性。
有條件的生態(tài)環(huán)境部門可充分運(yùn)用信息化手段，開發(fā)和運(yùn)用電子化的自由裁量系統(tǒng)，嚴(yán)格按照裁量規(guī)則和基準(zhǔn)設(shè)計(jì)并同步更新。有條件的省級生態(tài)環(huán)境部門，應(yīng)當(dāng)建立省級環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一系統(tǒng)、統(tǒng)一裁量，并與國家建立的環(huán)境行政處罰管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。
生態(tài)環(huán)境部將在“全國環(huán)境行政處罰案件辦理系統(tǒng)”中設(shè)置“行政處罰自由裁量計(jì)算器”功能，通過輸入有關(guān)裁量因子，經(jīng)過內(nèi)設(shè)函數(shù)運(yùn)算，對處罰額度進(jìn)行模擬裁量，供各地參考。
三、制定裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的程序
(六)起草和發(fā)布。生態(tài)環(huán)境部門負(fù)責(zé)行政處罰案件審查的機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的起草和發(fā)布工作。起草時(shí)應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)的制定和修改以及國家生態(tài)文明政策的調(diào)整，結(jié)合地方實(shí)際，參考以往的處罰案例，深入調(diào)查研究，廣泛征求意見，按照規(guī)范性文件的制定程序組織實(shí)施。
(七)宣傳和實(shí)施。生態(tài)環(huán)境部門發(fā)布裁量規(guī)則和基準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)配套編制解讀材料，就裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的使用進(jìn)行普法宣傳和解讀。有條件的地區(qū)還可以提供模擬裁量的演示系統(tǒng)。
(八)更新和修訂。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)建立快速、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膭?dòng)態(tài)更新機(jī)制，對已制定的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)充和完善，提升其科學(xué)性和實(shí)用性。
四、裁量規(guī)則和基準(zhǔn)的適用
(九)調(diào)查取證階段。環(huán)境違法案件調(diào)查取證過程中，執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)以裁量規(guī)則和基準(zhǔn)為指導(dǎo)，全面調(diào)取有關(guān)違法行為和情節(jié)的證據(jù)；在提交行政處罰案件調(diào)查報(bào)告時(shí)，不僅要附有違法行為的定性證據(jù)，還應(yīng)根據(jù)裁量因子提供有關(guān)定量證據(jù)。開發(fā)使用移動(dòng)執(zhí)法平臺的，應(yīng)當(dāng)與裁量系統(tǒng)相銜接，為執(zhí)法人員現(xiàn)場全面收集證據(jù)、正確適用法律提供幫助。
(十)案件審查階段。案件審查過程中，案件審查人員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守裁量規(guī)則和使用裁量基準(zhǔn)，對具體案件的處罰額度提出合理的裁量建議；經(jīng)集體審議的案件也應(yīng)當(dāng)專門對案件的裁量情況進(jìn)行審議，書面記錄審議結(jié)果，并隨案卷歸檔。
(十一)告知和聽證階段。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在告知當(dāng)事人行政處罰有關(guān)違法事實(shí)、證據(jù)、處罰依據(jù)時(shí)，一并告知行政處罰裁量權(quán)的適用依據(jù)，及其陳述申辯權(quán)利。當(dāng)事人陳述申辯時(shí)對自由裁量適用提出異議的，應(yīng)當(dāng)對異議情況進(jìn)行核查，對合理的意見予以采納，不得因當(dāng)事人的陳述申辯而加重處罰。
(十二)決定階段。生態(tài)環(huán)境部門在作出處罰決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)在處罰決定書中載明行政處罰自由裁量的適用依據(jù)和理由，以及對當(dāng)事人關(guān)于裁量的陳述申辯意見的采納情況和理由。
(十三)裁量的特殊情形。
1.有下列情形之一的，可以從重處罰。
(1)兩年內(nèi)因同類環(huán)境違法行為被處罰3次(含3次)以上的；
(2)重污染天氣預(yù)警期間超標(biāo)排放大氣污染物的；
(3)在案件查處中對執(zhí)法人員進(jìn)行威脅、辱罵、毆打、恐嚇或者打擊報(bào)復(fù)的；
(4)環(huán)境違法行為造成跨行政區(qū)域環(huán)境污染的；
(5)環(huán)境違法行為引起不良社會反響的；
(6)其他具有從重情節(jié)的。
2.有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰。
(1)主動(dòng)消除或者減輕環(huán)境違法行為危害后果的；
(2)受他人脅迫有環(huán)境違法行為的；
(3)配合生態(tài)環(huán)境部門查處環(huán)境違法行為有立功表現(xiàn)的；
(4)其他依法從輕或者減輕行政處罰的。
3.有下列情形之一的，可以免予處罰。
(1)違法行為(如“未批先建”)未造成環(huán)境污染后果，且企業(yè)自行實(shí)施關(guān)?；蛘邔?shí)施停止建設(shè)、停止生產(chǎn)等措施的；
(2)違法行為持續(xù)時(shí)間短、污染小(如“超標(biāo)排放水污染物不超過2小時(shí)，且超標(biāo)倍數(shù)小于0.1倍、日污水排放量小于0.1噸的”；又如“不規(guī)范貯存危險(xiǎn)廢物時(shí)間不超過24小時(shí)、數(shù)量小于0.01噸，且未污染外環(huán)境的”)且當(dāng)日完成整改的；
(3)其他違法行為輕微并及時(shí)糾正，沒有造成危害后果的。
五、裁量權(quán)運(yùn)行的監(jiān)督和考評
(十四)信息公開。生態(tài)環(huán)境部門制定的裁量規(guī)則和基準(zhǔn)規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)按照上級生態(tài)環(huán)境部門和同級政府信息公開的要求，在政府網(wǎng)站發(fā)布，接受社會監(jiān)督。
(十五)備案管理。生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)在裁量規(guī)則和基準(zhǔn)制發(fā)或變更后15日內(nèi)報(bào)上一級生態(tài)環(huán)境部門備案。
(十六)適用監(jiān)督。上級生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)當(dāng)通過對行政處罰案卷的抽查、考評以及對督辦案件的審查等形式，加強(qiáng)對下級生態(tài)環(huán)境部門裁量規(guī)則和基準(zhǔn)適用的指導(dǎo)；發(fā)現(xiàn)裁量規(guī)則和基準(zhǔn)設(shè)定明顯不合理、不全面的，應(yīng)當(dāng)提出更新或者修改的建議。對不按裁量規(guī)則和基準(zhǔn)進(jìn)行裁量，不規(guī)范行使行政處罰自由裁量權(quán)構(gòu)成違法違紀(jì)的，依法追究法律責(zé)任。
六、《關(guān)于印發(fā)有關(guān)規(guī)范行使環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)文件的通知》(環(huán)辦〔2009〕107號)同時(shí)廢止
生態(tài)環(huán)境部
2019年5月21日
生態(tài)環(huán)境部辦公廳2019年5月22日印發(fā)
原標(biāo)題：關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范適用環(huán)境行政處罰自由裁量權(quán)的指導(dǎo)意見
