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不少讀者發(fā)現(xiàn)，受關(guān)注的水環(huán)境PPP項目顯著減少，為數(shù)不多的大額水環(huán)境PPP也成為了三峽集團、建筑型央企的主戰(zhàn)場。(相關(guān)閱讀→ 90.58億!長江生態(tài)保護集團聯(lián)合體斬獲蕪湖污水PPP項目;44.45億元!長江生態(tài)環(huán)保集團聯(lián)合體預(yù)中標岳陽污水PPP項目;26.34億!云南臨滄河道治理PPP項目預(yù)中標公示)
由于水環(huán)境項目多為PFI類，缺少經(jīng)營性，因而在PPP時代造成了不少混亂：缺錢的地方政府希望將PPP作為新的融資途徑，企業(yè)則希望獲得前期豐厚的工程利潤，導(dǎo)致一些地區(qū)變相融資、明股實債、政府兜底的問題出現(xiàn)，增加了財政金融風(fēng)險。在此情況下，隨著考核期限的臨近，一些地區(qū)開始探索更為高效的治理方案。
EPCO 是什么?
自去年底、今年初開始，水環(huán)境EPC模式從深圳開始復(fù)燃，深圳的七大水環(huán)境EPC項目、123億的茅洲河流域(寶安片區(qū))水環(huán)境綜合整治EPC項目讓人感慨有錢真好。
在此前一波水環(huán)境EPC中，多采用建設(shè)與運營工作分開實施的手段，建設(shè)工作按照EPC模式實施，運營環(huán)節(jié)按照O&M模式實施(多交由地方平臺公司或下屬企業(yè))。而水環(huán)境運營事項繁雜，在精細化及效果導(dǎo)向的前提下，施工、運營的分割，在一定程度上會造成運營環(huán)節(jié)的被動。
北控水務(wù)市場投資中心副總經(jīng)理徐東升指出：“在工程EPC、運營OM分割的情況中，運營企業(yè)被看作對終效果負責(zé)的一方，但它無法參與到前期環(huán)節(jié)，對于設(shè)計、建造不合理之處只能被迫接受。一旦運營效果欠佳，難免引起建設(shè)方與運營方責(zé)任的相互推諉。”
到了近期，更多地區(qū)水環(huán)境項目以“EPCO(設(shè)計-采購-施工-運營)”的模式被釋放了出來。EPCO模式是在EPC模式基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，將EPC項目總包后的運營環(huán)節(jié)一并打包。在同一主體下，施工與運營之間形成配套，從而規(guī)避了不同主體銜接造成的資源浪費及效率損失。
11月20日，首創(chuàng)股份牽頭拿下的67億中山市未達標水體綜合整治工程(五鄉(xiāng)、大南聯(lián)圍流域)EPC+O項目吸引了廣泛關(guān)注。該項目便是采用“EPC+O”模式建設(shè)。中標價為46.99億元，費用拆成了幾大塊，包括：工程建安費為37.56億元，總運營費為83039.77萬元，設(shè)計費為7546.41萬元，勘察費為3710.97萬元。
事實上，這只是EPCO類水環(huán)境項目的高光時刻，近期出現(xiàn)的同類項目已小有氣候，還有一波未開啟招標的也正在趕來的路上。近期典型水環(huán)境EPCO項目如下表所示：
EPCO模式下的效果、效率保證
對于環(huán)境企業(yè)來說，EPCO無疑是一塊不可多得的蛋糕。從前的水環(huán)境PPP項目是“愛過”的關(guān)系，已成為熟悉的陌生人;大小環(huán)境企業(yè)均開始高度關(guān)注現(xiàn)金流及負債數(shù)據(jù)，謀求輕資產(chǎn)轉(zhuǎn)型。在EPCO模式下，企業(yè)不用考慮融資，能夠更好地發(fā)揮專業(yè)化優(yōu)勢。
對于地方政府來說，隨著考核期限的臨近，能否通過社會資本融資似乎變得不再那么重要。EPCO不需要走PPP流程，不受“財承”10%紅線約束，可控性強，見效快，在水環(huán)境治理時間緊、任務(wù)重的地區(qū)如一劑良藥。EPCO項目3-5年的合作期限，也能夠避免資金缺口過大的情況出現(xiàn)。
徐東升認為：“從項目實際效益的發(fā)揮方面來看，EPCO結(jié)合了PPP的多項優(yōu)點，包括聯(lián)動專業(yè)化公司、從效果出發(fā)等;同時，政府融資要比企業(yè)融資有著更低的融資成本，在今年新增專項債額度大幅增加且擴大專項債做資本金適用領(lǐng)域的背景下，地方部分水環(huán)境項目資金壓力得到一定緩解。”
專業(yè)社會企業(yè)參與
“如果不考慮融資功能，其實可以說，EPCO是一種好的PPP模式。”徐東升解釋，PPP絕不僅僅是政府的融資手段，PPP改革的初衷是讓具有專業(yè)特長的社會企業(yè)參與政府項目，借助企業(yè)和私人部門的效率優(yōu)勢，實現(xiàn)公共利益的大化。在EPCO模式下，專業(yè)企業(yè)輕身上陣，回歸初心，能夠?qū)崿F(xiàn)“借助企業(yè)提高效率”的目標。
從中標單位性質(zhì)來看，這一波水環(huán)境EPCO距離“專業(yè)社會資本方”要更近一些。如上述中山市未達標水體綜合整治工程(五鄉(xiāng)、大南聯(lián)圍流域)EPC+O項目，中標聯(lián)合體包含首創(chuàng)股份、北京市市政工程設(shè)計研究總院有限公司、中國葛洲壩集團股份有限公司、陜西工程勘察研究院有限公司，由產(chǎn)業(yè)企業(yè)首創(chuàng)股份牽頭;在廣東省江門市英洲海水道(城區(qū)段)黑臭水體綜合整治EPC+O項目中，中標聯(lián)合體包括啟迪環(huán)境科技發(fā)展股份有限公司、中鐵廣州工程局集團有限公司、北京市市政工程設(shè)計研究總院有限公司、浙江山川有色勘察設(shè)計有限公司，由啟迪環(huán)境牽頭。
值得一提的是，在EPC模式下水環(huán)境項目，對以工程見長的施工型企業(yè)有更大的很大吸引力，在年初的一些水環(huán)境EPC項目中也可以看到，終承接項目的也多為大型央企;到了EPCO模式下，由于有“O”的存在，央企主導(dǎo)的情況有了很大的改善。
“出于對運營效果的重視，現(xiàn)在還有不少項目招標方要求聯(lián)合體必須是運營單位牽頭。”徐東升表示，招標方的運營效果導(dǎo)向，對于項目基調(diào)起到了較好的把控作用，也有效調(diào)動了環(huán)境企業(yè)的積極性。
績效考核
在效果導(dǎo)向的邏輯下，對于專業(yè)企業(yè)的績效考核必不可少。在EPCO模式下，由于各環(huán)節(jié)社會參與方主體不變，因而也就具備了績效考核的基礎(chǔ)。據(jù)了解，在不少水環(huán)境EPCO項目中，傾向于項目全周期的績效考核，如通過調(diào)整設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)費用的支付比例、支付時間，依據(jù)運營期效果按比例支付運營費用等手段，確保工程質(zhì)量、實現(xiàn)工程與運營的優(yōu)配套。這也促使社會參與方從運營效果出發(fā)，對前期各環(huán)節(jié)進行優(yōu)化。
如英洲海水道(城區(qū)段)黑臭水體綜合整治工程EPC+O項目中，根據(jù)公開的招標文件顯示，在竣工驗收通過后，項目的工程款、設(shè)計費仍保留5%待支付，這部分費用將在4年的運營期內(nèi)，依據(jù)運營效果按年平均支付。運營期內(nèi)，若當(dāng)月度績效考核得分低于60 分(不含)，當(dāng)月的這部分費用扣除 50%(因政府方原因或不可抗力因素造成的除外)。
工程款的保留支付之外，運營費用的績效考核也對運營效果起到了較大的監(jiān)督作用。在英洲海水道(城區(qū)段)黑臭水體項目中，每月依據(jù)配套設(shè)施運營維護保養(yǎng)考核、水質(zhì)檢測分析考核、公眾參與運營維護管理質(zhì)量等項進行打分，根據(jù)打分情況按比例支付當(dāng)月運營費用，支付比例分100%、80%、70%、暫停支付四檔。
也有部分項目選擇用試運營的方式來檢驗工程效果。如臨澧縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)EPC+O項目，據(jù)公開信息顯示，該項目整體項目運營期10年(1年的試運營期+9年正式運營期)，試運營期內(nèi)不支付營運費及相關(guān)費用。
去除融資風(fēng)險，是否還有其他風(fēng)險?
目前來看，在財政支付能力允許或有專項債等融資空間的情況下，EPCO模式能夠更為快速地開展水環(huán)境治理，解除行業(yè)企業(yè)的融資壓力，并配有確保運營效果的強制手段。而在新模式的探索過程中，也不可避免地存在待完善的操作細節(jié)。
在EPC+O模式中，項目綜合管理角色缺位、內(nèi)部運作機制的不完善，可能給項目帶來一定風(fēng)險。
從近期水環(huán)境EPCO項目的運作實踐來看，中標方通常是勘察企業(yè)、設(shè)計企業(yè)、施工企業(yè)、運營企業(yè)的聯(lián)合體，加上政府方承擔(dān)的出資責(zé)任，“融、投、技、建、運”，各自承擔(dān)一段職責(zé)。但水環(huán)境綜合治理項目的突出特點是系統(tǒng)性和綜合性強，強調(diào)項目全周期的統(tǒng)籌管理。在PPP項目中，社會資本作為出資方，以SPV公司大股東身份，實際承擔(dān)起這個管理責(zé)任，也承擔(dān)了項目的主要風(fēng)險。目前的水環(huán)境EPCO項目中，一個較明顯的問題是項目綜合管理角色的缺位，勘察、設(shè)計、施工、運營企業(yè)在項目全程中各自為戰(zhàn)，各自按收入比例承擔(dān)績效風(fēng)險，人為割裂項目系統(tǒng)性，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度較大。
在EPCO項目中，政府方往往要求勘察、設(shè)計、施工等工程費用的部分，高的可能會達到40-60%，要與項目績效結(jié)果直接掛鉤,如果項目未能達到預(yù)期效果，聯(lián)合體參與各方可能會形成較大的損失。環(huán)境企業(yè)在其中往往可能充當(dāng)兩個角色，一個是運營方，一個是牽頭方。在EPCO項目實際操作中，“牽頭方”往往沒有明確的職責(zé)邊界，是否愿意由“牽頭人”充當(dāng)起水環(huán)境治理項目整體管理的角色，即考驗環(huán)境企業(yè)的綜合實力、責(zé)任擔(dān)當(dāng)，也取決于EPCO項目內(nèi)部運作機制的合理設(shè)計。
前期設(shè)計環(huán)節(jié)有待真正納入項目整體。目前，大多水環(huán)境EPCO項目的前期設(shè)計環(huán)節(jié)，運營企業(yè)難以深度參與。徐東升分析：“在當(dāng)前體制機制下，為了預(yù)算順利批復(fù)，水環(huán)境EPCO通常是帶設(shè)計方案招標。中標方能夠參與的部分，只能稱之為設(shè)計優(yōu)化，可改動范圍有限。希望未來隨著模式、機制的完善成熟，企業(yè)能夠從設(shè)計環(huán)節(jié)開始介入，從全生命周期視角提升項目效率。”
此外，還需警惕一些變形版的EPCO。據(jù)招投標公開信息顯示，部分地區(qū)的水環(huán)境EPCO就出現(xiàn)了變形：某地區(qū)的水環(huán)境治理EPCO，仍然要求投標人具備幾十億元的融資能力;某流域的環(huán)境EPCO項目，施工+服務(wù)周期僅6個月，項目本質(zhì)仍是以施工為主，或有應(yīng)急治理之嫌。這些變形款EPCO需要引起關(guān)注，警惕實際運作名不副實。
