歐盟責(zé)任共擔(dān)機(jī)制下，德國相關(guān)行業(yè)的排放受到較高水平的約束，然而在現(xiàn)行氣候措施下，德國很難完成其減排承諾，再加上國內(nèi)針對氣候政策的輿論氛圍嚴(yán)肅，德國在面臨國內(nèi)外雙重壓力下，立法明確規(guī)定從2021年起引入國家碳排放權(quán)交易體系，對歐盟碳市場外的交通和建筑行業(yè)實施碳定價。本文將從成立背景、核心要素設(shè)計、與歐盟碳市場的區(qū)別等方面淺析德國碳市場的運(yùn)行模式。
 

　　一、德國碳市場成立背景
 

　　歐盟設(shè)立責(zé)任共擔(dān)機(jī)制，德國國內(nèi)非歐盟碳市場涵蓋行業(yè)的排放受到較高水平約束。歐盟于2005年正式啟動了目前世界上交易規(guī)模最大、發(fā)展最為成熟的碳排放權(quán)交易體系(EU-ETS)，設(shè)立之初的主要目的是將電力和能源密集型行業(yè)的排放量相比2005年排放水平降低21%，幫助歐盟實現(xiàn)2020年相對1990年減排20%、2030年相對1990年減排至少40%的目標(biāo)。除碳排放權(quán)交易體系外，2013年，歐盟為進(jìn)一步加強(qiáng)減排力度，出臺了責(zé)任共擔(dān)條例(European Effort Sharing Regulation, ESR)，計劃在2005年排放水平的基礎(chǔ)上，到2020年減排10%、到2030年減排30%，與EU-ETS共同實現(xiàn)歐盟整體減排目標(biāo)，二者共同構(gòu)成歐盟減排的履約規(guī)制。ESR要求各成員國針對未納入EU-ETS的行業(yè)設(shè)定減排目標(biāo)，如交通(鐵路運(yùn)輸和公路運(yùn)輸，不包括航運(yùn)和海運(yùn))、建筑(尤其是供暖)、農(nóng)業(yè)和廢棄物等。在制定各成員國的ESR減排目標(biāo)時，為確保以公平公正的方式分配實際減排工作和相關(guān)成本，歐盟將人均GDP用作主要標(biāo)準(zhǔn)，即人均GDP低于歐盟平均水平的成員國被分配的減排量相應(yīng)較低(如比2005年的排放水平低不到10%)，而相比之下，人均GDP超過歐盟平均水平的成員國需要較高的減排量(低于2005年排放水平的最高上限是20%)。根據(jù)德國的GDP情況，其相比東歐國家負(fù)有更高的減排責(zé)任，被分配的減排目標(biāo)設(shè)定為：2020年減排14%，2030年減排38%。若成員國未遵守其年度減排指標(biāo)，必須提交糾正行動計劃(corrective action plan)，其中需詳細(xì)解釋未履約原因并評估用于氣候行動的資金使用情況，同時必須以高成本向超額完成氣候目標(biāo)的成員國購買配額以抵消未能達(dá)成的指標(biāo)。
 

　　責(zé)任共擔(dān)機(jī)制的激勵效果微弱，現(xiàn)有氣候政策引起大規(guī)模學(xué)生抗議，德國面臨嚴(yán)峻的內(nèi)外壓力。德國早在EU-ETS成立之初便已加入其中，國內(nèi)的電力、鋼鐵、建材和航空等高排放行業(yè)均受其制約。然而由于ESR針對未達(dá)標(biāo)的成員國并未設(shè)置高額的經(jīng)濟(jì)性懲罰，因此對于未包含在EU-ETS之內(nèi)的行業(yè)部門而言缺乏充足的減排激勵，減排效果并不理想。而且，歐委會在2018年舉辦的第二十四屆聯(lián)合國氣候大會中指出，預(yù)計有8個成員國無法完成2020年的ESR目標(biāo)，其中包括德國，若繼續(xù)現(xiàn)有的減排舉措，德國將在2030年與其既有的減排目標(biāo)差距達(dá)到10%。此外，2018 年德國夏季的嚴(yán)重干旱和學(xué)生氣候抗議活動(Fridays for Future)又將氣候行動推到了德國政治辯論的最前沿。面對日益嚴(yán)峻的內(nèi)部與外部壓力，德國于2019年3月成立氣候內(nèi)閣，該內(nèi)閣于9月推出“2030年氣候行動計劃(Climate Action Program 2030)”，繼而在11月，聯(lián)邦議會推出《德國聯(lián)邦氣候保護(hù)法》(Climate Change Act, CCA)，通過立法確定了德國到2030年溫室氣體排放比1990年減少55%的目標(biāo)。根據(jù)計劃，德國從2021年起在交通和建筑領(lǐng)域?qū)嵤┒趸寂欧哦▋r，屆時德國啟動基于《燃料排放交易法案》(Fuel Emissions Trading Act, BEHG)運(yùn)行的國家排放交易系統(tǒng)(nEHS)，具體由聯(lián)邦環(huán)境部下屬德國碳排放權(quán)交易所(DEHSt)負(fù)責(zé)管理。
 

　　二、德國碳市場介紹
 

　　BEHG是德國碳市場運(yùn)行的法律基礎(chǔ)，其中對碳市場的覆蓋范圍、參與主體、碳價設(shè)置、懲罰等作出了詳細(xì)規(guī)定。以下將基于BEHG對德國碳市場的核心要素進(jìn)行梳理，并分析其與歐盟碳市場現(xiàn)階段的主要運(yùn)行區(qū)別。
 

　　(一) 德國碳市場核心要素設(shè)計
 

　　德國碳市場的開展與歐盟碳市場類似，遵循“總量控制與交易(Cap and Trade)”原則，德國政府通過不斷降低排放上限，給予碳配額稀缺性，以激勵企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型，減少高排放燃料的使用。
 

　　1.覆蓋范圍
 

　　德國碳市場旨在填補(bǔ)EU-ETS未納入交通和建筑行業(yè)的空缺，其針對的是燃料所產(chǎn)生的二氧化碳排放。根據(jù)BEHG，交易體系內(nèi)規(guī)定的燃料包括《能源稅法》(Energy Tax Act)中的所有燃料，如汽油、柴油、燃油、液化氣和天然氣以及未能滿足可持續(xù)性標(biāo)準(zhǔn)的生物質(zhì)燃料，且只有在燃料排放量大于一噸二氧化碳時才適用報告和履約義務(wù)。此外，自2023年起，免征能源稅的煤炭等其他固體燃料也被納入覆蓋范圍；2024年起，廢物垃圾也將被劃入范圍內(nèi)。
 

　　2.參與主體
 

　　德國碳市場的燃料投放市場主體包括燃料批發(fā)商、具有批發(fā)分銷權(quán)的燃料制造商和《能源稅法》約束下的燃料進(jìn)口商等自然人和法人實體參與方。BEHG規(guī)定了三種投放市場責(zé)任方：應(yīng)納稅人、免稅使用許可持有人和設(shè)備運(yùn)營商。具體如下表所示。
 

　　表 1 BEHG規(guī)定的nEHS燃料投放市場責(zé)任方

　　3.參與主體責(zé)任
 

　　根據(jù)BEHG法律規(guī)定，市場參與主體主要負(fù)有以下三項責(zé)任義務(wù)：
 

　　制定監(jiān)測計劃(2021年和2022年免除監(jiān)測要求)：必須為每個交易期準(zhǔn)備一份監(jiān)測計劃，其中記錄了責(zé)任方在一年內(nèi)根據(jù)法律規(guī)定對于投放市場燃料的監(jiān)測方法，并提交給DEHSt。
 

　　報告排放情況：必須在每年7月31日前根據(jù)監(jiān)測計劃準(zhǔn)備一份排放報告，內(nèi)容包括投放市場的燃料和前一年的排放量(燃料數(shù)量乘以相應(yīng)的計算系數(shù)，如排放因子、熱值、生物質(zhì)比重等)，報告中的信息必須經(jīng)過指定核查機(jī)構(gòu)進(jìn)行核查后再提交給DEHSt。此外，第三方在儲存設(shè)施中儲存燃料且不自己投放任何燃料的情況下，僅為第三方服務(wù)提供者而不是BEHG的責(zé)任方，但必須向DEHSt提交一份“指定存放”報告。
 

　　履約排放權(quán)：必須在每年的9月30日之前在國家排放交易注冊登記系統(tǒng)上繳與報告的燃料排放量相對應(yīng)的排放配額，在此之前必須申請開設(shè)合規(guī)賬戶。例如，第一次上繳義務(wù)必須在 2022 年 9 月 30 日之前履行，也即2021年報告的排放量，且從 2021 年第二季度開始，企業(yè)可以通過國家排放交易注冊登記處申請開設(shè)合規(guī)賬戶。
 

　　4.配額價格和收入分配
 

　　2021-2030年為德國碳市場的首個交易期，根據(jù)價格形成機(jī)制的不同拆分為以下兩個階段：
 

　　引入期(2021-2025年)：在此期間，德國政府對碳價進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)控，實行逐年升高的配額價格機(jī)制，即2021年25歐元，2022年30歐元，2023年35歐元，2024年45歐元，2025年55歐元。該階段內(nèi)的配額不允許跨年度儲存，但BEHG給予了一定的彈性空間，企業(yè)可以在第二年的9月之前，以當(dāng)年的價格獲得不超過已購數(shù)量10%的配額。然而，在能源危機(jī)的影響下，為減輕責(zé)任方的履約成本，2022年11月，德國議會同意將其nEHS下的碳價上調(diào)推遲一年，即2023年的碳價繼續(xù)為30歐元，2024年的碳價順延，為35歐元，2025年達(dá)到45歐元。
 

　　拍賣階段(自2026年起)：2026年仍為過渡期，碳價將在55-65歐元/噸的范圍內(nèi)波動，后續(xù)的碳價將根據(jù)2025年的實際情況作出規(guī)定，若無特殊情況，碳價將從2027年起正式交由市場決定。此外，碳價延期并未改變拍賣階段的開始時間。
 

 

 

　　在收入方面，根據(jù)聯(lián)邦環(huán)境局(UBA)的報告，2021年，德國政府從nEHS中獲得了72億歐元的收入。根據(jù)聯(lián)邦政府承諾，碳市場的收入部分用于氣候保護(hù)計劃下的措施，如流入德國的能源與氣候基金(EKF)，用于資助政府對促進(jìn)可再生能源、能源效率投資、國內(nèi)外應(yīng)對氣候變化項目、電動出行和擴(kuò)大國家能源效率行動計劃等氣候保護(hù)措施的支持；另一部分重新分配給消費(fèi)者，如2021年收入中的47億歐元通過EKF用于降低該國的可再生能源法附加費(fèi)，使消費(fèi)者的電價每千瓦時降低1.37分歐元。
 

　　5.處罰規(guī)定
 

　　在引入階段，企業(yè)必須為沒有按量清繳支付超額排放罰款，罰款金額為排放當(dāng)年配額價格的兩倍，拍賣階段需以100歐元/噸的價格繳納罰款，這一數(shù)額將根據(jù)歐洲消費(fèi)者價格指數(shù)每年增加，且支付罰款并不能免除企業(yè)清繳配額以覆蓋排放的義務(wù)。
 

　　對于企業(yè)其他不合規(guī)的情況，例如誤報或延遲報告，根據(jù)嚴(yán)重程度可能處以最高5萬歐元的罰款。
 

　　(二) 德國碳市場和歐盟碳市場的運(yùn)行區(qū)別
 

　　由于德國碳市場的建設(shè)初衷是作為歐盟碳市場的減排補(bǔ)充，因此在各個核心要素設(shè)計上二者存在明顯區(qū)別，以下將從兩大碳市場的出發(fā)點(diǎn)、排放上限、覆蓋行業(yè)、碳價設(shè)定等方面出發(fā)，分析二者的區(qū)別之處。
 

　　1.出發(fā)點(diǎn)不同
 

　　nEHS的出發(fā)點(diǎn)在于將下游龐大數(shù)量的直接排放個體的減排責(zé)任前移至上游帶來間接排放的燃料制造商、分銷商等，由上游購買配額為下游的直接排放買單，同時上游可將其經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給下游的消費(fèi)者，價格的上漲使消費(fèi)者更傾向于減少消耗——例如翻新建筑物、改用電動汽車或安裝更節(jié)能、更環(huán)保的供暖系統(tǒng)等，反過來又會減少碳排放，使下游間接與nEHS掛鉤；然而EU-ETS的出發(fā)點(diǎn)在于要求下游帶來直接排放的設(shè)備或工廠等參與碳市場交易。
 

　　值得注意的是，在實際操作過程中，部分德國企業(yè)會不可避免地出現(xiàn)雙重履約的現(xiàn)象，如燃料屬于nEHS投放市場范圍內(nèi)的同時也被傳輸?shù)绞蹺U-ETS約束的設(shè)施并使用，設(shè)施的運(yùn)營者理論上會面臨承擔(dān)雙份排放成本的風(fēng)險。因此，BEHG設(shè)置了兩項機(jī)制來規(guī)避這種情況：
 

　　提前扣除燃料量：如果源頭的燃料銷售方傳輸燃料至EU-ETS的下游設(shè)施，那該部分燃料量需承擔(dān)的履約責(zé)任可以免除。但這并非自動免除機(jī)制，需要管理下游設(shè)施的企業(yè)提交意向使用聲明、成本豁免確認(rèn)和使用確認(rèn)三項聲明。使用確認(rèn)必須在3月31日前提交至DEHSt，同時也需轉(zhuǎn)發(fā)給供應(yīng)商，供應(yīng)商在7月31日截止日期前將該確認(rèn)同排放報告一并提交，此后便可將EU-ETS下的排放交付量從nEHS報告中扣除。
 

　　后續(xù)補(bǔ)償：如果提前扣除的機(jī)制無法實現(xiàn)，EU-ETS的設(shè)施運(yùn)營方可以提交申請，對nEHS的額外成本要求后續(xù)補(bǔ)償。
 

　　2.排放上限(cap)的計算不同
 

　　在引入階段，nEHS沒有設(shè)置排放上限，企業(yè)可以按照自身需求購買配額。而在拍賣階段，nEHS中的排放總量上限由兩部分加總構(gòu)成：基礎(chǔ)量的基數(shù)為德國在ESR定義下的減排目標(biāo)，再乘以nEHS中燃料排放量占德國在EU-ETS涵蓋行業(yè)之外總排放量的比重，所得結(jié)果便是nEHS的年度配額基礎(chǔ)量；此外，由上文可知，有些企業(yè)可能會面臨兩個碳市場的雙重約束，這部分不計入基礎(chǔ)量，而是被作為增量。
 

　　而EU-ETS的排放上限并不涉及重復(fù)量計算，僅對固定設(shè)施和航空業(yè)的排放總量有指標(biāo)設(shè)置，且每年按照2.2%的線性減少因子遞減。
 

　　3.覆蓋行業(yè)不同
 

　　nEHS針對的是當(dāng)前EU-ETS尚未覆蓋到的建筑和交通行業(yè)，涉及的利益相關(guān)者較為復(fù)雜。另外，EU-ETS將在2027年起，仿照德國的上游模式，實施一個新的ETS II，以涵蓋道路運(yùn)輸和建筑以及其他工業(yè)部門的燃料分配，該系統(tǒng)將獨(dú)立于現(xiàn)有的EU-ETS運(yùn)行。
 

　　4.碳價設(shè)置方式不同
 

　　nEHS中不存在免費(fèi)配額分配，且為了讓企業(yè)更好地適應(yīng)市場供需決定碳價的階段，德國政府在2021-2025年執(zhí)行一段固定價格的引入期，后續(xù)再轉(zhuǎn)為拍賣；而EU-ETS仍有一部分配額免費(fèi)發(fā)放，碳價由市場配置。
 

　　三、德國碳市場總結(jié)與展望
 

　　整體來看，德國開展了碳交易體系的發(fā)展創(chuàng)新，有效補(bǔ)充了歐盟碳市場未涵蓋行業(yè)的減排空缺，也可以為國內(nèi)氣候政策的實施提供資金。而且，引入期固定配額價格的設(shè)置給市場帶來較長的緩沖期，政策進(jìn)展較為溫和，有利于企業(yè)適應(yīng)后續(xù)拍賣階段的變化并規(guī)劃低碳轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略。
 

　　然而， 2022年由于能源危機(jī)導(dǎo)致的碳價凍結(jié)雖減輕了源頭燃料分銷商等責(zé)任方的直接履約成本和終端消費(fèi)者的間接負(fù)擔(dān)，但延遲的碳價增長措施一定程度上會削弱德國在應(yīng)對氣候變化領(lǐng)域的信譽(yù)。此外，歐盟在Fit for 55一攬子氣候計劃中提到，將至少于2027年為交通和建筑行業(yè)實施一個新的、獨(dú)立的ETS II，該體系同樣采用“上游”模式，與德國碳市場現(xiàn)有規(guī)則大體相同，因此新的歐盟碳交易體系很有可能會取代或合并德國碳市場，雙方需要討論如何協(xié)同碳市場未來的發(fā)展。
 

　　原標(biāo)題：IIGF觀點(diǎn) | 德國碳排放權(quán)交易體系概覽