前不久*批排污許可證落地，新的排污許可證制度正在改革之路上前行。從環(huán)保部決定改革到《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》、《排污許可證管理暫行規(guī)定》、《重點(diǎn)行業(yè)和流域排污許可證管理試點(diǎn)工作方案》等出臺(tái)，業(yè)界對(duì)新的排污許可制度寄予了厚望。本文深入講述了解排污許可制在國內(nèi)的進(jìn)展及實(shí)施情況，以及美國是如何實(shí)施排污許可這項(xiàng)制度的？
為實(shí)現(xiàn)永續(xù)的可持續(xù)性發(fā)展，一系列改革正在穩(wěn)步推進(jìn)。就環(huán)保行業(yè)來說，新環(huán)保法以zui嚴(yán)之姿統(tǒng)領(lǐng)環(huán)保工作，“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”著力消除“紅頂中介”，“水十條”、“大氣十條”、“土十條”全面吹響三大戰(zhàn)役號(hào)角，污泥處理處置，農(nóng)村環(huán)境整治…紛紛進(jìn)入日程。自1985年于上海推行排污許可制度，至今已三十年，一路走來，排污許可證制度在全國范圍內(nèi)進(jìn)行了推廣。成效的取得是值得肯定的，但是作為環(huán)境管理八項(xiàng)制度之一的它，存在的痛點(diǎn)和盲點(diǎn)致其于“推而不廣”的尷尬境地；在生態(tài)文明建設(shè)的背景下，展開一場(chǎng)排污許可證制度的革新，是發(fā)展的需要。
中國排污許可證制度推進(jìn)情況
早在2016年的全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，陳吉寧部長(zhǎng)就透露了“所有固定污染源的企業(yè)排污許可制工作，先選擇污染物排放量較大、管理基礎(chǔ)較好的行業(yè)和地區(qū)開展試點(diǎn)，到2020年實(shí)現(xiàn)許可證發(fā)放覆蓋所有固定污染源”的信息，預(yù)示著關(guān)于排污許可制度的改革即將展開，過去的肆意排污、無證排污會(huì)逐步變?yōu)椴豢赡堋?br />2016年5月，海南成為了全國排污許可證制度試點(diǎn)改革的探路者，開始嘗試給火電、石化、造紙行業(yè)頒發(fā)屬于它們的“身份”；與其幾乎同時(shí)，吉林、陜西等地開始建立排污許可證信息平臺(tái)；同年11月，《控制污染物排放許可制實(shí)施方案》正式發(fā)布，作為排污主體的企事業(yè)單位，從此都要持證排污，執(zhí)行“一證式”管理。
隨著國辦及環(huán)保部方案和相關(guān)規(guī)定的出臺(tái)，各地也依據(jù)實(shí)際，展開了排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、管理工作，全國范圍內(nèi)許可證改革工作的序幕陸續(xù)拉開，從zui初的海南開始，北京、吉林、遼寧、浙江、安徽等十余個(gè)省市也開始動(dòng)作，在切實(shí)落實(shí)和推進(jìn)排污許可證的道路上探索前進(jìn)著。
上個(gè)月發(fā)布的《重點(diǎn)行業(yè)和流域排污許可證管理試點(diǎn)工作方案》（征求意見稿）中，給出了2017年行業(yè)試點(diǎn)范圍和地區(qū)，并提出從2017-2019年在嘉興、濟(jì)寧、無錫及臨沂四市推行流域排污許可制度。從方案未出臺(tái)前環(huán)保部悄然的悄然動(dòng)作，到重磅政策逐一出臺(tái)，推進(jìn)排污許可制改革，將其建設(shè)成為固定污染源環(huán)境管理的核心制度，提高環(huán)境管理精細(xì)化水平，政府決心是有目共睹的，鑒于其在我國推行諸多年，仍存在的問題，如何做好與環(huán)評(píng)制度、總量控制制度的銜接，還是需要一段時(shí)間的*努力。
即將全面推廣的“排污許可制”是如何運(yùn)作實(shí)施的？
新的排污許可證申領(lǐng)、核發(fā)、管理工作在各地開展的具體情況
浙江
浙江省積極推進(jìn)排污許可證“一證式”改革，將紹興、臺(tái)州、舟山、海寧、長(zhǎng)興、椒江、桐廬、義烏、天臺(tái)、浦江3市7縣作為試點(diǎn)，研究制定改革方案，理順環(huán)保內(nèi)部管理職能，取得階段性成果，已進(jìn)入全面評(píng)估試點(diǎn)成效階段。浙江省*指導(dǎo)嘉興市對(duì)全市28家造紙企業(yè)開展排污許可證填報(bào)培訓(xùn)及現(xiàn)場(chǎng)申報(bào)工作，并委托第三方現(xiàn)場(chǎng)審核造紙企業(yè)填報(bào)情況。
重慶
重慶市按照國家統(tǒng)籌安排，起草了本市排污許可制實(shí)施方案，將國家要求納入《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》（修訂草案），將火電、造紙企業(yè)排污許可證核發(fā)工作列入2017年全市環(huán)保工作重點(diǎn)任務(wù)并納入對(duì)區(qū)縣的年度考核，將火電、造紙企業(yè)排污許可證執(zhí)行情況列為今年監(jiān)管*重點(diǎn)。執(zhí)行過程中，重慶市清理出應(yīng)納入排污許可管理的火電、造紙企業(yè)90余家，系統(tǒng)培訓(xùn)了有關(guān)區(qū)縣*和企業(yè)人員，研究確定*企業(yè)技術(shù)審核程序和審核內(nèi)容，制定了《重慶市火電、造紙行業(yè)企業(yè)排污許可證載明環(huán)境管理事項(xiàng)要求》，進(jìn)一步明確企業(yè)排放要求，補(bǔ)充和完善企業(yè)自行監(jiān)測(cè)、臺(tái)賬記錄和執(zhí)行報(bào)告的要求。目前，重慶市*批9家火電企業(yè)和6家造紙企業(yè)均已經(jīng)完成企業(yè)申報(bào)和信息公開，進(jìn)入到審核程序。
海南
海南省成立了排污許可證制度試點(diǎn)工作*小組，編制試點(diǎn)工作方案和排污許可證申領(lǐng)技術(shù)路線，起草《海南省排污許可實(shí)施條例》（草案），研究編制石化工業(yè)排污許可技術(shù)規(guī)范初稿，組織起草了火電行業(yè)污染物排放的地方標(biāo)準(zhǔn)。此外，海南省還與中石化、中石油、中海油等石化企業(yè)簽訂了合作框架協(xié)議，組織11家單位專題研究石油化工、火電和造紙等行業(yè)排污許可申報(bào)文件及載明內(nèi)容，多次深入企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研，編寫出版了《美國排污許可證制度200問》，供學(xué)習(xí)參考使用。
即將全面推廣的“排污許可制”是如何運(yùn)作實(shí)施的？
北京
北京市啟動(dòng)了全市排污許可證管理工作，目前動(dòng)員和培訓(xùn)了各區(qū)環(huán)保部門和*發(fā)證的25家火電、造紙及水泥高架源企業(yè)。
江蘇
江蘇省成立了排污許可改革試點(diǎn)工作組，摸底調(diào)查出近700家需納入排污許可證管理的火電、造紙、水泥企業(yè)，組織編寫火電、造紙行業(yè)排污許可證申請(qǐng)與核發(fā)工作手冊(cè)，組織技術(shù)力量現(xiàn)場(chǎng)指導(dǎo)企業(yè)申請(qǐng)排污許可證，同時(shí)提前探索基于排污許可制度的環(huán)境監(jiān)管體系。
山東
山東省濟(jì)寧市承擔(dān)著流域排污許可管理試點(diǎn)任務(wù)，不僅成立了試點(diǎn)工作*小組，編制實(shí)施了試點(diǎn)方案，還開發(fā)了排污許可監(jiān)管平臺(tái)。目前，平臺(tái)已正式上線，實(shí)時(shí)更新自動(dòng)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，結(jié)合企業(yè)排污許可量，實(shí)施預(yù)警分析。
遼寧
遼寧省起草了《遼寧省控制污染物排放許可制實(shí)施計(jì)劃》，于2017年1月11日經(jīng)省政府會(huì)議討論通過，明確要求各市市長(zhǎng)負(fù)總責(zé)。遼寧省*成立了排污許可專項(xiàng)小組辦公室，集中力量指導(dǎo)各市做好相關(guān)實(shí)施工作，將排污許可制落實(shí)情況納入環(huán)保督查，組織各市環(huán)保部門和重點(diǎn)企業(yè)先行做好相關(guān)準(zhǔn)備工作。遼寧省明確將持證排污情況納入企業(yè)環(huán)境信用評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，設(shè)立有獎(jiǎng)舉報(bào)，鼓勵(lì)全社會(huì)監(jiān)督。
其他
除此之外，其他各省市也積極開始動(dòng)作，如：湖北印發(fā)《開展火電、造紙行業(yè)污染源排污許可證管理工作的通知》，山西印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)落實(shí)全省排污許可證核發(fā)工作的通知》，青海印發(fā)《關(guān)于認(rèn)真做好全省火電、鋼鐵、水泥行業(yè)排污許可證管理工作的通知》，福建印發(fā)《關(guān)于火電、造紙行業(yè)申領(lǐng)新版排污許可證的通知》，安徽對(duì)火電、造紙行業(yè)企業(yè)申領(lǐng)排污許可證相關(guān)事項(xiàng)做了公告，上海開展火電、造紙行業(yè)排污許可證核發(fā)和管理工作，新疆在烏魯木齊開展火電、造紙行業(yè)排污許可證核發(fā)試點(diǎn)工作。
美國是如何實(shí)施排污許可這項(xiàng)制度的？
作為zui早實(shí)施排污許可證制度之一的美國，政策實(shí)施后取得了不錯(cuò)效果。以美國污水排污許可證為例，其依據(jù)為《清潔水法》?！肚鍧嵥ā芬?guī)定任何從點(diǎn)源向水體排放污染物的行為，不論是否會(huì)對(duì)受納水體產(chǎn)生污染，都必須獲得排污許可證，并遵守許可證規(guī)定的排放限制標(biāo)準(zhǔn)和污染排放時(shí)間表，否則即屬違法。美國*及州*為許可證發(fā)證部門，有如下特點(diǎn)：
一是排污許可證同時(shí)滿足多重標(biāo)準(zhǔn)，核心目標(biāo)是水質(zhì)改善。美國污水排污許可證必須同時(shí)滿足排放標(biāo)準(zhǔn)和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)以及zui大日負(fù)荷總量的要求，使點(diǎn)源污染控制直接與水體水質(zhì)改善。許可證從基于技術(shù)的排放限值和水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面控制點(diǎn)源污染排放。
zui大日負(fù)荷總量管理是對(duì)不達(dá)標(biāo)水體進(jìn)行修復(fù)前的污染分配工具，可總體考慮對(duì)不達(dá)標(biāo)水體造成影響的點(diǎn)源和非點(diǎn)源，并在所有點(diǎn)源和非點(diǎn)源間進(jìn)行污染負(fù)荷分配。zui大日負(fù)荷總量不具強(qiáng)制性，需要通過排污許可證、聯(lián)邦贈(zèng)款支持的自愿減排活動(dòng)(如非點(diǎn)源污染控制)、州和地方法律和法令要求、個(gè)人和自愿的行動(dòng)來控制。目前，聯(lián)邦和各州已經(jīng)為7萬個(gè)受損水體制定了zui大日負(fù)荷總量分配方案。
二是污水排污許可證發(fā)放由美國*和各州*分工合作。美國*有48名工作人員專門負(fù)責(zé)許可證事務(wù)，從許可證頒發(fā)對(duì)象上看主要負(fù)責(zé)全國船舶、建筑、雨水等一般許可證的頒發(fā)，以及所有許可申請(qǐng)的審查。同時(shí)，美國**州政府執(zhí)行相關(guān)許可證發(fā)放及監(jiān)督。通常，經(jīng)由州頒布的許可證或執(zhí)行的項(xiàng)目，美國*將不再處理，但美國*必須檢查由州頒發(fā)的許可證，并有權(quán)反對(duì)許可證中有同聯(lián)邦要求有矛盾的內(nèi)容。對(duì)于未得到美國**或者未得到全部許可證*的州而言，許可證的頒發(fā)由美國*區(qū)域辦公室負(fù)責(zé)。
三是污染物覆蓋范圍廣，對(duì)不同點(diǎn)源實(shí)施分類管理。美國許可證管理對(duì)污染物的定義范圍很廣，包括排放至水中的任何類型的工業(yè)、城市、農(nóng)業(yè)廢棄物，分為3類：一是常規(guī)污染物(BOD5、總懸浮固體、大腸菌群、油和油脂)；二是有毒污染物(重金屬及人造有機(jī)化合物)；三是非常規(guī)污染物(氨、氮、磷、COD等)。對(duì)不同點(diǎn)源頒發(fā)不同的許可證，從便于管理角度出發(fā)，分為一般許可證和個(gè)體許可證，然后根據(jù)污染物排放設(shè)施類型再進(jìn)行分類管理。
一般許可證無需個(gè)別申請(qǐng)，審批程序簡(jiǎn)單，適用于一定地理區(qū)域內(nèi)具有某種共同性質(zhì)的特定排污設(shè)施。具體包括：雨水點(diǎn)源、相同或?qū)嵸|(zhì)上相類似的行業(yè)的設(shè)施、排放同類廢物或從事同類型的污水利用和處置活動(dòng)的設(shè)施、對(duì)下水道污泥利用及處置要求相同排放限制與運(yùn)營條件的設(shè)施、要求相同或相似監(jiān)控措施的設(shè)施。
即將全面推廣的“排污許可制”是如何運(yùn)作實(shí)施的？
個(gè)體許可證是專門適用于個(gè)別設(shè)施的許可證，它針對(duì)這一設(shè)施的具體特征、功能等規(guī)定特別的限制條件和要求。許可證有效期一般為5年，在許可證到期之前，排污設(shè)備運(yùn)營者須申請(qǐng)新的許可證。
四是將許可證作為*的重要依據(jù)，并以違法成本高為原則強(qiáng)制*。《清潔水法》第309條對(duì)違法排污的各類處罰作出規(guī)定。環(huán)境保護(hù)主管部門可以根據(jù)許可證中的排放監(jiān)測(cè)、設(shè)施檢查等內(nèi)容進(jìn)行跟蹤，如果設(shè)施發(fā)生違反許可證限值和條款的情況，許可證管理機(jī)構(gòu)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)并對(duì)違反許可證規(guī)定的行為進(jìn)行糾正。
根據(jù)違法行為的情況，可以追究違法企業(yè)的民事或刑事責(zé)任。民事*包括*采取的行政處罰、*門代表*和其他部門采取的處罰、公民提起的訴訟等。罰款按每種污染物計(jì)算，并且與按日計(jì)罰掛鉤。
五是制定具體詳細(xì)的技術(shù)導(dǎo)則，兼具科學(xué)性和靈活性，增強(qiáng)可執(zhí)行性。為落實(shí)許可證要求，美國*制定了國家污染物排放削減系統(tǒng)指南，分12章詳細(xì)介紹了申請(qǐng)程序、基于技術(shù)的排放限值、基于水質(zhì)的排放限值、監(jiān)測(cè)與報(bào)告要求、特殊情形、內(nèi)容調(diào)整、行政管理程序、實(shí)施與強(qiáng)制執(zhí)行等內(nèi)容，為企業(yè)許可證編寫提供參考?；诩夹g(shù)的排放限值是根據(jù)技術(shù)和資金的可獲得性而設(shè)立的zui低出水水質(zhì)要求。目前，美國*已經(jīng)為鋼鐵等55個(gè)行業(yè)、90多個(gè)經(jīng)濟(jì)部門制定了排放限值導(dǎo)則和規(guī)范。如果排放限值導(dǎo)則沒有要求，則其排放限值需要在許可證中基于“許可證編寫者的專業(yè)判斷”逐個(gè)制定。關(guān)于罰款中的金額確定，專門開發(fā)了數(shù)學(xué)模型，對(duì)30多個(gè)行業(yè)制定了不同罰款方案。
美國排污許可證集合了對(duì)企業(yè)守法的管理要求，細(xì)化了企業(yè)的信息報(bào)告責(zé)任，建立了一套針對(duì)企業(yè)排放信息的報(bào)告、檢查和追責(zé)體系，從而保證了企業(yè)實(shí)際排放和環(huán)境管理信息的真實(shí)性和準(zhǔn)確性，為環(huán)保監(jiān)管機(jī)構(gòu)建立了一套可用于決策的排放源數(shù)據(jù)。雖然對(duì)于企業(yè)守法證明義務(wù)的一系列規(guī)定是在法律中規(guī)定的，但是許可證將這些制度整合在對(duì)企業(yè)的統(tǒng)一要求中，便利了企業(yè)的守法，為企業(yè)守法證明提供了有力支撐。
如果我國排污許可制度也試圖建立企業(yè)的自報(bào)制度，以下幾個(gè)問題值得思考：一是梳理現(xiàn)行法律法規(guī)中關(guān)于監(jiān)測(cè)記錄與報(bào)告的要求，確?，F(xiàn)有法律可以為企業(yè)守法證明提供法律依據(jù)；二是要在許可證中對(duì)監(jiān)測(cè)記錄保存報(bào)告守法證明等給予明確規(guī)定，使之具有可操作性；三是加強(qiáng)對(duì)報(bào)告違法行為的追責(zé)，雖然環(huán)保法已對(duì)數(shù)據(jù)造假行為做出了處罰規(guī)定，但對(duì)于其它報(bào)告違法行為并沒有處罰規(guī)定，這需要在立法上予以補(bǔ)充。
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